서울메트로, 서울도시철도공사 두 공기업이 사실상 통합 절차에 들어갔다. 1994년에 분리 운영이 시작된 이후 20년 만이다. 통합 초읽기에 들어간 서울 지하철 사례는 KTX의 경쟁체제 도입 논란에도 참고가 될 전망이다.
천관율 기자  |  yul@sisain.co.kr   
 [376호] 승인 2014.11.28  08:28:09     
 
더 쾌적한 지하철을 타겠다고 2호선 강남역에서 7호선 강남구청역으로 목적지를 바꾸는 승객이 있을까. 지하철 사업의 특성상 경쟁으로 고객을 유치하는 데에는 한계가 있다. 관심이 없는 시민이라면 지하철 운영사가 둘로 나뉘어 있다는 사실을 모르는 경우도 많다.

서울 지하철은 현재 1~4호선은 서울메트로(메트로)가, 5~8호선은 서울도시철도공사(도철)가 각각 맡아 운영한다. 두 공기업이 사실상 통합 절차에 들어갔다. 1994년에 분리 운영이 시작된 이후 20년 만이다. 당시부터 예상되었던 비효율과 비용 중복 문제가 결국 발목을 잡았다.

서울 지하철 문제에서 먼저 궁금한 것은 ‘왜 통합할까’가 아니다. 애초에 ‘왜 나눴을까’다. 서울 지하철 2기로 불리는 5~8호선 개통을 1년 앞둔 1993년, 서울시는 서울대 경영연구소에 의뢰해 분리 운영을 지지하는 연구 보고서를 받는다. 보고서는 기존 제1기 운영사(현 메트로)가 방만하고 관료 독점적인 공기업이라고 지적한다. 이 때문에 새로운 지하철 운영사를 만들어 ‘비교경쟁’(yardstick competition)을 시켜야 한다는 결론을 내린다.
 
ⓒ시사IN 신선영
서울 지하철은 1~4호선은 서울메트로가, 5~8호선은 서울도시철도공사가 각각 맡아 운영한다.
비교경쟁이란 같은 업무를 서로 다른 조직에 맡겨 성과를 비교 평가하는 경쟁 모델이다. 강남역 승객을 강남구청역으로 끌어오는 경쟁은 일어나지 않겠지만, 대신 두 역이 서로를 비교 기준 삼아 경쟁을 한다는 얘기다. 시장의 평가로 효율을 증진시키기 힘든 독점적 공기업 구조에서 주로 쓰는 방법이다.

공식적인 명분 아래로는 ‘물밑의 맥락’도 있었다. 1993년 당시 1기 운영사인 지하철공사는 노조의 조직력이 강하기로 손꼽히는 사업장이었다. 임기 첫해를 맞은 김영삼 정부는 지하철노조의 파업 역량을 낮출 필요를 느꼈는데, 그 대안으로 제2 운영사 설립을 추진했다는 평이 많다.

지하철공사 노조가 파업을 하더라도 서울 지하철이 올스톱되는 상황은 막을 수 있고, 상황에 따라 제2 운영사에서 대체인력을 끌어올 수도 있다. 막 대선을 치른 김영삼 정부로서는, 공기업 하나를 더 만들면 선거 공신에게 나눠줄 자리가 늘어난다는 데 매력을 느꼈다는 분석도 있다. 공식 명분과 실제 노림수 사이에 간극이 있었던 셈이다.

20년 분리 경영 실험 결과, 비교경쟁 효과는 미미한 반면 중복으로 인한 낭비는 매년 누적되고 있다. 박원순 서울시장은 최근 여러 기자간담회에서 “양 공사가 서로 공감하면 통합할 수도 있다”라는 말을 몇 차례 했다. 분위기 조성 단계다. 박원순 시장 취임 이후 서울시는 양대 지하철공사의 통합 가능성을 꾸준히 검토해왔다. 서울시는 지난해 컨설팅 업체 매킨지에 산하 공기업 컨설팅을 의뢰했는데, 대상 중에 양대 지하철공사도 포함되어 있었다.

통합 지하철공사는 대량구매를 할 수 있어 각종 구매비용을 절감하고, 중복인력을 조정해 인건비를 줄이며, 부대사업을 공동으로 추진해 매출을 높일 수 있다고 매킨지는 제안했다. 통합으로 인한 시너지 효과는 4년간 1411억원으로 예측했다.

서울시 외에 또 다른 이해 당사자는 양 공사의 노동조합이다. 일단 분위기는 긍정적이다. 양 공사 모두 직원들이 통합을 지지하는 분위기가 강하다. 지난해 8월 공공운수정책연구원이 펴낸 연구보고서 ‘서울시 지하철공사 분할의 문제점과 통합의 방향’을 보면, 메트로 직원의 64.5%와 도철 직원의 85.5%가 통합에 긍정적이다.
   
ⓒ연합뉴스
박원순 시장(위) 취임 이후 서울시는 양대 지하철공사의 통합 가능성을 꾸준히 검토해왔다.
지하철 통합의 고비는 역시 ‘인력 문제’

고비는 있다. 인력 문제다. 매킨지가 예측하는 시너지 효과 1411억원 중 1220억원이 인건비 감축에서 나온다. 대량구매 등 다른 효과는 사실상 곁가지이고, 핵심적인 비용 절감은 인력 감축에서 얻어야 한다고 결론 내린 셈이다. 매킨지는 중복되는 인원을 483명까지 정리할 수 있을 것으로 예측하는데, 이는 양 공사 직원 1만5000명 대비 약 3% 수준이다. 보기에 따라 미흡하다는 시각도 존재하지만, 인력 감축 문제는 숫자와 상관없이 폭발력이 높다. 조합원의 동요를 불러 노조 지도부의 발을 묶어버리기 때문이다. 지도부가 통합 의지가 있다고 해도 추진이 불가능한 상황이 될 수도 있다.

메트로의 교섭 참여 노조(메트로는 복수 노조다)인 민주노총 산하 서울지하철노조의 핵심 관계자는 “매킨지 안은 이미 폐기되었다. ‘서울시 지하철 최적근무위원회’가 2인 승무제 등 현장 인력 투입을 늘리라는 권고안을 낸 바 있다”라고 말했다. 인력 감축을 전제하는 논의에는 아예 참여가 불가능하다는 의미로 읽힌다. 최적근무위원회는 노조, 회사 측, 서울시 그리고 관련 전문가가 참여해 지하철 근무 여건 최적화를 연구한 단위다.

최적근무위원회 권고안에 따르면, 매킨지가 지적한 중복인력은 정리 대상이 아니라 현장 추가 투입 대상이 된다. 노조와 시민사회 등은 양 공사 통합 시 발생하는 중복 사무인력을 현장으로 재배치해서 승객 안전과 근로자 건강에 초점을 맞추어야 한다고 주장한다. 서울시 핵심 관계자는 “오직 경영 논리만을 따라 인위적인 구조조정을 하지는 않을 것이다. 새로운 혁신 창출에 방점을 찍고 있다”라고 말했다.

서울시가 위험은 제법 감수해야 하는 반면 당장 얻을 것이 분명치 않다는 ‘비대칭’은 두 번째 고비다. 이명박 전 서울시장의 버스환승제와 비교하면, 메트로와 도철 통합이 당장 시민이 체감할 만큼 삶을 바꿀 가능성은 별로 없다. 경영 효율화와 부채 감축, 혹은 안전 강화를 내세울 수는 있지만 체감으로 이어지기에는 시간이 오래 걸린다. 서울시의 큰 고민거리도 시민이 삶의 변화를 체감하도록 하는 방법을 찾는 것이다.

통합 초읽기에 들어간 서울 지하철의 사례는 네트워크 산업으로 속성이 비슷한 KTX의 경쟁체제 도입 논란에도 참고가 될 전망이다. 두 사례를 단순 비교할 수는 없다. 시장 크기도, 경쟁 대상도, 이용요금도, 민간 참여 여부도 다르다. 그러나 분리 경영 도입 과정에서부터 찬반 논란이 많았고, 부작용을 예견하는 목소리가 애초부터 높았으며, 소비자가 구분하기 힘든 서비스를 굳이 갈라놓아 어떤 경쟁 효과가 있는지 설득하지 못한다는 점 등 유사한 대목도 적지 않다.

교통경제 전문가인 인하대 김태승 교수(아태물류학부)는 한발 더 나아가 “서울 지하철보다 KTX가 이런 비판에 더 취약하다”라고 짚었다. “서울 지하철은 그나마 운영 노선이 다르기 때문에 비교경쟁이라는 이론적인 배경이라도 성립한다. 그런데도 20년을 운영해본 결과 매킨지가 지적한 대로 비용이 편익보다 크다는 결론이 나왔다. 그런데 KTX는 비교경쟁도 아니고 그냥 한 노선에 출발역만 다른 모델이다. 중복의 비용은 마찬가지로 발생하는 반면 비교경쟁 효과마저 없다.” 20년 실험 끝에 낭비와 비효율 판정을 받고 분리 철회를 모색하는 서울 지하철의 오늘은 KTX의 미래가 될 수 있다는 얘기다.
 
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